Udkast til forslag om ændring af lov om klage- og erstatningsadgang inden for sundhedsvæsenet m. fl.
Til Indenrigs- og Sundhedsministeriet – kontoret Sundhedsjura og Lovkvalitet
Ved mail af 22. januar 2024 har Indenrigs- og Sundhedsministeriet hørt Dommerforeningen over et udkast til forslag om ændring af lov om klage- og erstatningsadgang inden for sundhedsvæsenet og lov om autorisation af sundhedspersoner og om sundhedsfaglig virksomhed (Ændring af patientklagesystemet, mulighed for sekretariatsafgørelser ved patienterstatningsankesager, afvikling af Det Rådgivende Praksisudvalg og afbureaukratisering ved ejerskifte i tandlægeklinikker).
Udkastet har været drøftet i Dommerforeningens bestyrelse, som finder anledning til at knytte bemærkninger til de alvorlige ressourcemæssige konsekvenser, som forslagets § 1, nr. 10 (om mulighed for sekretariatsafgørelser i patienterstatningsankesager), må forventes at få for såvel sundhedssystemet som retssystemet. Forslagets faglige og retssikkerhedsmæssige konsekvenser er nærmere beskrevet i et brev af 29. januar 2024 fra formandskabet for Ankenævnet for Patienterstatningen, som omtales nedenfor.
Ankenævnet for Patienterstatningen (og tidligere Patientskadeankenævnet og Lægemiddelskadeankenævnet) tager stilling til, om patienter har lidt skade ved behandling eller undersøgelse i sundhedsvæsnet eller som følge af anvendte lægemidler, og om de i den anledning har krav på erstatning. Der er i sagens natur tale om afgørelser, som har stor betydning for patienterne.
Ved oprettelsen af Patientskadeankenævnet i 1991 blev det af sundhedsministeren vurderet som nødvendigt, at nævnets formand skulle være dommer, ”da opgaverne for nævnet er typiske dommeropgaver (bevisførelse, erstatningsudmåling m.v.)”. Dette blev opretholdt, da nævnet i 1996 blev udvidet med et antal næstformænd, som også skulle være dommere, og da nævnet i 2014 blev omdøbt til Ankenævnet for Patienterstatningen. I 2018 blev ankenævnets sammensætning ændret, således at formanden og et antal næstformænd nu skulle være landsdommere. Begrundelsen for dette var, ”at ankenævnet ofte bliver stillet over for juridisk komplicerede og principielle spørgsmål”, og at sagerne kan ”omhandle meget betydelige erstatnings- og godtgørelseskrav”.
I forbindelse med politi- og domstolsreformen i 2006 beskrev Retsplejerådet brugen af sagkyndige klage- og ankenævn som ”en let, hurtig og billig adgang til at få prøvet en administrativ afgørelse”. Om dommeres deltagelse i sådanne nævn blev anført: ”Disse administrative nævns særlige styrke er i høj grad kombinationen af den generelle juridiske kompetence hos formanden, hvis hovedbeskæftigelse består i behandling af retssager ved de almindelige domstole, og sagkundskaben hos de øvrige nævnsmedlemmer”.
Domstolspraksis viser, at der er en særlig tillid til Ankenævnet for Patienterstatningens afgørelser. Da ændringsforslaget om sekretariatsbehandling netop lægger op til at udelade ankenævnets særlige sagkundskab fra en stor andel af sagerne, må det forventes, at flere sager fremover vil blive indbragt for domstolene – og for Retslægerådet – og at afgørelsen af disse sager derfor i sidste ende vil blive mere ressourcekrævende, end hvis de i første omgang var blevet behandlet af ankenævnets sagkyndige medlemmer og dommere. Når det i lovforslagsudkastet fremhæves, at ankenævnet i over 90 % af sagerne følger sekretariatets indstilling, er dette efter Dommerforeningens opfattelse ikke udtryk for, at ankenævnets særlige sagkundskab er unødvendig.
Det er almindeligt kendt, at domstolssystemet i en årrække har haft svært ved at følge med i udviklingen af stadig større og mere komplekse retssager, og at dette har ført til lange ventetider for såvel civile sager som straffesager. Der blev derfor med domstolenes flerårsaftale for 2024-2028 tilført retterne betydelige ressourcer, som navnlig skal bidrage til at nedbringe sagsbunker og ventetider. Dette skal bl.a. ske ved, at der over en årrække skal rekrutteres og ansættes et større antal yderligere dommere, som ud over at behandle retssager ved domstolene også vil være med til at bemande de mange administrative råd og nævn, som varetager opgaver, der ellers ville ligge hos domstolene. Det er med flerårsaftalen erkendt, at der bliver tale om en længerevarende indsats, som også kommer til at række ind i den næste flerårsaftale efter 2028.
Det er på den baggrund Dommerforeningens opfattelse, at det vil være meget uhensigtsmæssigt og fordyrende for samfundet, hvis man gennem besparelser på en i øvrigt velfungerende ordning i sundhedsvæsnet ender med skabe et forøget tids- og ressourceforbrug i retssystemet. Dette er særligt problematisk i en situation, hvor der – som beskrevet – allerede er anvendt betydelig tid og ressourcer på at finde løsninger, som kan styrke og effektivisere domstolene.
Dommerforeningen bemærker desuden, at potentialet i andre mulige tiltag ikke er forsøgt beskrevet i forbindelse med ændringsforslaget, fx i form af øget brug af formandsafgørelser, formandsvisitation af sager forud sekretariatsbehandling eller overvejelser om ankenævnets sammensætning.
Der henvises til ministeriets sagsnr. 2023-656.
Formandskabet for Ankenævnet for Patienterstatningen har den 29. januar 2024 sendt et brev til Styrelsen for Patientklagers direktør, Lizzi Krarup Jakobsen, og juridisk chef, Søren Stidsen, hvori man beskriver de faglige, retssikkerhedsmæssige og økonomiske problemer, som forslaget vil medføre. Dommerforeningen kan tilslutte sig indholdet af brevet, hvoraf fremgår bl.a.:
”…
Det er formandskabets opfattelse, at det nu fremsatte lovforslag blandt andet rejser retssikkerhedsmæssige problemer, men også væsentlige spørgsmål om økonomi/budget mv. både inden og uden for Sundhedsministeriets område.
En delegation til at lade ankenævnets sekretariat træffe afgørelse medfører i realiteten en afskaffelse af nævnsbehandling. Det er formandskabets klare vurdering, at det vil være yderst vanskeligt på forhånd at identificere så stort et antal sager (op til 50 % af sagsporteføljen), hvor afgørelsen ikke giver anledning til tvivl. Det forekommer således jævnligt under nævnsbehandlingen, at en indstilling fra sekretariatet ændres både til fordel for patienten og til behandlingsstedets fordel navnlig på baggrund af de lægesagkyndiges kvalificerede bidrag. Der foretages også ofte ændringer af de forelagte udkast fra sekretariatet med hensyn til begrundelsen for afgørelsen, selv om resultatet af indstillingen følges. Dette kan have betydning for, om sagen senere indbringes for retten, og i givet fald for rettens vurdering af sagen.
Den påtænkte delegation af kompetence harmonerer desuden ikke med det, som Sundhedsministeriet gav udtryk for over for Folketinget for få år siden. Ved LLF 2017/98, som mundede ud i lov nr. 314/2018, anførte Sundhedsministeriet bl.a., at ankenævnet ofte stilles over for juridisk komplicerede og principielle spørgsmål, og at afgørelserne omhandler meget betydelige erstatnings- og godtgørelseskrav, ligesom afgørelserne har betydelig interesse. Af bemærkningerne til lovforslaget fremgik således bl.a.:
”Det er Sundheds- og Ældreministeriets opfattelse, at det er nødvendigt, at der er en betydelig repræsentation af landsdommere i Ankenævnet for Patienterstatningen. Derfor foreslås det, at formanden og mindst 3 næstformænd skal være landsdommere.
Dette skal ses i lyset af, at ankenævnet ofte bliver stillet over for juridisk komplicerede og principielle spørgsmål, er det væsentligt, at formandskabet kan bestå af både byrets- og landsdommere.
Sagerne kan derudover omhandle meget betydelige erstatnings- og godtgørelseskrav. Ankenævnets afgørelser er således både af betydelig interesse for de berørte patienter eller efterladte til patienter samt de erstatningspligtige modparter.”
En afgørelse truffet på sekretariatsniveau kan ikke sidestilles med en afgørelse truffet af et nævn bestående af 10 medlemmer, herunder medlemmer med sagkundskab.
En overgang til sekretariatsbehandling som foreslået vil medføre, at en sekretariatsmedarbejder skal træffe afgørelse i ca. 40 % af sagerne, som hidtil end ikke har været forsøgt lagt op til behandling af formanden eller en næstformand alene, og hvis kompetence hertil nu helt skal fjernes. Endvidere er det ifølge lovforslaget sekretariatet, der selv bestemmer, om en afgørelse frembyder tvivl. Dette indebærer, at formandskabet er afskåret fra at deltage i vurderingen af, om en sag frembyder tvivl og bør behandles af ankenævnet. Det savner derfor mening at hævde, sekretariatet træffer afgørelsen på vegne af Ankenævnet for Patienterstatningen.
I de sager, hvor ankenævnets afgørelser har været indbragt for retten, har ankenævnets advokater procederet på, at ankenævnet består af dommere og særligt sagkyndige medlemmer, hvorfor der ikke er noget sikkert grundlag for at tilsidesætte ankenævnets sagkyndige bedømmelse af sagens problemstillinger. Højesteret og landsretterne har på den baggrund i talrige afgørelser udtalt, at der ikke er sikkert grundlag for at tilsidesætte ankenævnets afgørelser.
Dette synspunkt vil ikke kunne fremføres i kommende retssager om afgørelser afgjort på sekretariatsniveau.
Det er videre formandskabets vurdering, at domstolene alt andet lige vil være mere tilbøjelige til at tilsidesætte en afgørelse truffet på sekretariatsniveau, og der er ingen tvivl om, at borgernes advokater vil procedere på, at sagen ikke har været nævnsbehandlet. En lovændring om delegation af afgørelseskompetence til sekretariatsniveau vil derfor med meget stor sandsynlighed resultere i flere sagsanlæg ved domstolene.
Det vil medføre øgede udgifter til retssager mod ankenævnet, herunder til advokatbistand og yderligere ressourcer til den sektion i styrelsen, der forestår retssagsbehandling. Der vil desuden være afledte udgifter til fri proces og behandling af flere sager i Retslægerådet og ved domstolene, hvor der i forvejen er lange sagsbehandlingstider.
Formandskabet finder desuden anledning til at påpege, at regioner og forsikringsselskaber muligvis vil stille spørgsmålstegn ved størrelsen af de nuværende takster, hvis der i halvdelen af sagerne ikke træffes en reel nævnsafgørelse, men alene en afgørelse på sekretariatsniveau.
Det er således formandskabets vurdering, at den skitserede besparelse vil blive stærkt reduceret og muligvis ”spist op” af de nævnte øgede udgifter.
Det fremgår af lovforslaget, at den foreslåede ændring også vil betyde op mod en måneds kortere sagsbehandlingstid.
Formandskabet finder på den baggrund anledning til at fremhæve, at de gennemsnitlige sagsbehandlingstider – trods nedlæggelse af en nævnsafdeling i efteråret 2023 – ifølge brev af 20. december 2023 til nævnsmedlemmer og formænd fra Lizzi Krarup Jakobsen i hele året 2023 ”har været de laveste i styrelsens historie og lavere end de politisk bestemte mål for vores sagsbehandlingstider.
…”
På vegne af
Mikael Sjöberg
Landsdommer/Formand for Den Danske Dommerforening