Høringssager 2002 (del 1)

Betænkning nr. 1398 fra Domstolenes Strukturkommission og Retsplejerådets betænkning nr. 1401 om reform af den civile retspleje I.

På grund af sammenhængen mellem betænkningerne valgte foreningen at afgive sålydende samlede høringssvar:

"Foreningens holdning til spørgsmålet om domstolenes fremtidige struktur og herunder navnlig størrelsen af den enkelte byret må naturligt afhænge af, hvilke opgaver der kan forventes henlagt til disse.

Retsplejerådets betænkning foreslår, at byretterne skal være den almindelige førsteinstans også i forvaltningssager, men med mulighed for efter anmodning at henvise principielle sager til behandling i landsretten som første instans. Endvidere foreslås mulighed for flerdommerbehandling af sager i byretten og for i videre omfang end hidtil at inddrage sagkyndige meddommere.

Foreningen finder Retsplejerådets argumentation for disse forslag overbevisende og kan tilslutte sig dem. Ikke mindst den nærmest eksplosive vækst i antallet af forvaltningssager, der behandles ved landsretterne i første instans, nødvendiggør ændringer blandt andet for at sikre Højesterets stilling i domstolssystemet som behandlende sager af principiel karakter og for at undgå uacceptable ventetider. Da foreningen ikke kan gå ind for, at der oprettes særlige forvaltningsdomstole, eller at anke til Højesteret i alle tilfælde kun skal kunne ske med tilladelse fra Procesbevillingsnævnet, må sagerne flyttes til byretterne, der samtidig bør gives mulighed for flerdommerbehandling. I det hele må forslagene anses egnede til at sikre den enkelte sag en hensigtsmæssig og forsvarlig behandling også i ressourcemæssig henseende.

Foreningen har tidligere afgivet en udtalelse om Retsplejerådets betænkning nr. 1352 fra 1998, hvori det et er foreslået, at også nævningesager indbringes for byretten i første instans.

Under forudsætning af, at disse forslag gennemføres, er ændringer i den i øvrigt hidtil velfungerende byretsstruktur påkrævet. Foreningen må tage afstand fra løsningsforslag gående ud på, at ikke alle byretter i fremtiden skal have de samme arbejdsopgaver. Herefter er der - som påpeget af Strukturkommissionen - to mulige løsningsforslag:

1. En samarbejdsmodel mellem byretterne til behandling af navnlig flerdommersagerne.
2. En egentlig sammenlægning af byretterne til større enheder.

Kommissionen har i betænkningen på p. 40 i skemaform opstillet forventelige krav til fremtidens domstole og fordele og ulemper ved de to løsningsforslag. Der er grund til yderligere at fremhæve allerede konstaterede og formentlig stigende rekrutterings- og fastholdelsesvanskeligheder med hensyn til retsassessorer og andre fuldmægtige end uddannelsesfuldmægtige til mindre embeder navnlig i yderområder. Lignende problemer kan befrygtes snart at opstå ved besættelse af dommerstillinger. Endelig bør det fremhæves, at de administrative byrder for det enkelte embede blot i tiden siden betænkningens afgivelse er steget betydeligt.

Nogle af foreningens medlemmer har vendt sig mod forslaget om at reducere antallet af byretskredse fra 82 til 25. Modstanden er begrundet i nærhedshensynet, risikoen for fremmedgørelse af retssystemet i forhold til befolkningen og hensynet til de bysamfund, der efter forslaget vil miste deres domstole. De pågældende medlemmer er tilhængere af en reform, der sikrer en bedre udnyttelse af ressourcerne og en mindre sårbarhed navnlig for mindre embeder i tilfælde af sygdom og inhabilitet og muliggør kollegial behandling ved en eller anden form for en fælles regional domstol, der administreres for eksempel af lederen af den største domstol i regionen. Endelig er de tilhængere af, at der regionalt ansættes højtuddannede konsulenter med henblik på at bistå embederne med løsning af administrative og teknologiske problemer.

Foreningen finder dog, at den rigtige og mere fremtidssikrede løsning må være en egentlig sammenlægning af byretterne til større enheder, idet en samarbejdsmodel ikke vil kunne leve op til de ovenfor nævnte krav til fremtidens byret. Et samarbejde vil omfatte så mange områder og kræve så stærke ledelsesmæssige og styringsmæssige beføjelser, at det reelt ville glide over i en sammenlægning. Nærhedshensyn tilsiger naturligt, at fremtidens enheder ikke bør være større end påkrævet for at opfylde kravene. I vurderingen bør tillige indgå, at der efter forslaget vil ske en betydelig decentralisering af de førsteinstanssager, der i dag behandles af landsretterne, at der er mulighed for anvendelse af retslokaler decentralt til behandlingen af navnlig foged- og skiftesager, og at en forøgelse af en rejseafstand fra for eksempel 30 km til for eksempel 60 km ikke i sig selv bør være afgørende. På denne baggrund kan foreningen tilslutte sig betænkningens bemærkninger om opstilling af en "idealmodel" for byretsstørrelse med 6-8 dommere, men med forbehold for, at geografiske forhold kan nødvendiggøre afvigelser herfra. Foreningen finder ikke at burde udtale sig om det i høj grad politiske spørgsmål om det eksakte antal kredse og den eksakte grænsedragning.

I betænkningens kapitel 12.5 anføres, at det er afgørende, at de nye byretter etableres og kommer til at fungere som enheder hurtigst muligt efter forslagets vedtagelse med en samling af embedets dommere og øvrige jurister ved hovedtingstedet. Det anføres endvidere, at det ikke er realistisk at forestille sig, at man indenfor en kort tidshorisont vil kunne gennemføre reformen fuldt ud med permanent og fuldt tilfredsstillende løsninger for alle nye embeder.

I den forbindelse bemærkes, at foreningens positive holdning til den omfattende reform - ud over forudsætningen vedrørende opgavetildeling til fremtidens byretter - også er betinget af en nødvendig og realistisk ressourcetildeling såvel i relation til den øjeblikkelige etablering af de nye embeder som til den mere permanente indretning af disse. Ved tidligere retskredsændringer er set ventetider på en halv snes år, inden de fysiske rammer for den nye enhed er skabt, hvilket selvsagt vil være uacceptabelt. I relation til de økonomiske forhold er der i øvrigt grund til at pege på, at betænkningens skøn efter egne angivelser er forbundne med stor usikkerhed og tilsyneladende alene tager sigte på en foreløbig iværksættelse.

Dommerforeningen, der har været repræsenteret i både Strukturkommission og Retsplejeråd, har med nedennævnte undtagelser ikke i øvrigt bemærkninger til betænkningerne.

Foreningen finder ikke at kunne tilslutte sig flertalsforslaget om adgang til anke af visse byretsdomme direkte til Højesteret. Mindretallets begrundelse herfor kan tiltrædes.

Retsplejerådet har delt sig i spørgsmålet om, hvorvidt der skal deltage to eller tre juridiske dommere i de byretssager, der undergives kollegial behandling. Foreningen finder med den i betænkningen anførte begrundelse at kunne tilslutte sig flertallets indstilling om deltagelse af tre dommere. Også muligheden for at lade en konstitueret dommer deltage i kollegiet taler i samme retning."

Bekæmpelse af terrorisme

Justitsministeriets, indenrigsministeriets og skatteministeriets lovudkast indebærer ændringer af blandt andet straffeloven, retsplejeloven, udleveringsloven, udlændingeloven og toldloven.

Lovudkastene er fremsat efter terrorangrebene den 11. september 2001 i USA og skal gøre det muligt for Danmark at tiltræde FN's konvention til bekæmpelse af finansering af terrorisme samt tjene til opfyldelse af FN's sikkerhedsrådsresolution om bekæmpelse af terrorisme og EU-rammeafgørelse om samme emne.

For så vidt angår straffeloven foreslås blandt andet bestemmelser om terrorvirksomhed i § 114-114d. Strafferammen ved udførelse af eller trussel om udførelse af terrorvirksomhed er foreslået som fængsel indtil på livstid, ved økonomiske støtte til terrorvirksomhed fængsel indtil 10 år og ved medvirken i øvrigt fængsel indtil 6 år.

I retsplejeloven er blandt andet foreslået adgang til indgreb i meddelelseshemmeligheden ved de i straffelovens § 192a nævnte særlig grove våbenlovsovertrædelser, adgang til registrering og opbevaring af oplysninger om teletrafik, mulighed for dataaflæsning (snifferprogram) samt udvidet adgang til hemmelig ransagning.

For så vidt angår udleveringsloven foreslås mulighed for udlevering af danske statsborgere og øget mulighed for udlevering i tilfælde af politiske forbrydelser.

I udlændingeloven er blandt andet foreslået etableret nærmere samarbejde mellem udlændingemyndighederne, efterretningstjenesterne og anklagemyndigheden, øget adgang til at nægte opholdstilladelse og til - uanset længden af ophold i Danmark - at inddrage meddelt opholdstilladelse. Endvidere foreslås begrænsninger vedrørende "tålt ophold".

For så vidt angår toldloven foreslås pligt til at angive større kontantbeløb ved ind- og udrejse samt adgang for toldmyndighederne til at tilbageholde sådanne beløb med henblik på beslaglæggelse.

Foreningen svarede, at lovudkastene på en række punkter indeholder vidtgående og principielle ændringer af gældende retstilstand. Forslaget til ændring af straffeloven kan rejse principielle betænkeligheder for så vidt angår det strafferetlige medvirkensbegreb i § 114a og § 114b, idet der med en strafferamme på henholdsvis 10 og 6 års fængsel sker en markant og næppe ganske klar udvidelse i forhold til sædvanlige principper for fastlæggelse af området for strafbar medvirken. Ifølge udkastet til ændring af udleveringsloven kan udlevering ske af danske statsborgere. Endvidere kan udlevering i videre omfang end efter gældende ret ske for en politisk lovovertrædelse, jf. blandt andet forslaget til lovens § 5, stk. 3, nr. 3, der henviser til det vide medvirkensbegreb i art. 2, nr.5, i FN-konventionen om bekæmpelse af finansiering af terrorisme. Det forhold, at den pågældende tilhører en frihedsbevægelse eller lignende, som man fra dansk side sympatiserer med, kan ikke begrunde, at udlevering nægtes. Efter forslaget til ændring af udlændingelovens § 10, stk. 2, nr. 2, jf. § 22, nr. 6, kan der normalt ikke gives opholdstilladelse i tilfælde, hvor der er alvorlig grund til at antage, at udlændingen i udlandet har overtrådt de bestemmelser, der er nævnt i § 22, nr. 6, herunder straffelovens § 114 - § 114d om terrorisme. Da disse udlændinge, der formentlig udgør et ikke ubetydeligt antal, på grund af refouleringsforbudet i § 31, næppe vil kunne tilbagesendes til hjemlandet, vil de ikke - som efter den gældende lov - have mulighed for asyl, men alene have "tålt ophold" med de heraf følgende begrænsede rettigheder. Dette indebærer - ikke mindst i lyset af den foreslåede udvidelse af medvirkensbegrebet i straffelovens § 114a og §114b - en markant ændring i forhold til asylansøgere med tilknytning til oprørsbevægelser i andre lande.

Foreningen anførte endvidere, at det beror på en politisk vurdering, hvilken vægt de synspunkter, foreningen nævnte, skal have overfor hensynet til bekæmpelse af terror. Foreningen fandt ikke grundlag for at udtale sig om denne afvejning. Udkastene gav i øvrigt ikke foreningen anledning til særlige bemærkninger.

Forhøjelse af strafferammer. Strafskærpelse for voldtægt m.v.

Justitsministeriets lovforslag indebærer forhøjelse af strafferammerne i følgende bestemmelser i straffeloven: § 134a fra 6 måneder til 1 år og 6 måneder, § 216, stk. 1, fra 6 år til 8 år, § 216, stk. 2, fra 10 år til 12 år, § 244 fra 1 år og 6 måneder til 3 år, § 245 fra 4 år til 6 år, § 246 fra 8 år til 10 år og §§ 241, 249 og 252 alle fra 4 år til 6 år. Endvidere indeholder forslaget blandt andet ny § 293a om brugstyveri af motorkøretøj med en strafferamme på 1 år og 6 måneder - i tilfælde af skærpende omstændigheder fængsel indtil 4 år. Som følge af to EU-rammeafgørelser indeholder forslaget yderligere en forhøjelse af strafferammen i § 125a om menneskesmugling fra 4 år til 8 år samt ny § 262a om menneskehandel med en strafferamme på fængsel indtil 8 år.

Lovforslagets bemærkninger indeholder adskillige tilkendegivelser om fremtidige strafudmålingsniveauer for de omhandlede kriminalitetsformer. Således fremgår det blandt andet af forslaget, at strafudmålingsniveauet for voldtægt og forsøg derpå generelt tilsigtes forhøjet med fængsel i 1 år, samt at biltyveri første gang bør straffes med ubetinget fængsel i 14 dage.

Foreningen svarede, at man gerne havde set, at en ændring af strafferammerne havde afventet Straffelovrådets gennemgang deraf med mulighed for at inddrage spørgsmålet om strafferammernes indbyrdes relationer i sammenhæng.

I anledning af lovforslagets bemærkninger om størrelsen af fremtidige straffe understregede foreningen, at den konkrete straffastsættelse fortsat henhører under domstolenes kompetence. Foreningen har noteret sig ønsket om skærpede straffe. Det må efter foreningens opfattelse forventes, at domstolene vil fastsætte de konkrete straffe på grundlag af samtlige de forhold, der er anført i straffelovens § 80. Den tilsigtede strafforhøjelse for voldtægt vil i de groveste tilfælde medføre en procentuel mindre forhøjelse af straffene, mens straffene i de mindst grove tilfælde, som f.eks. forsøg på parvoldtægt, ifølge bemærkningerne tilsigtes tredoblet. Det giver endvidere anledning til overvejelser, at straffen for biltyveri i førstegangstilfælde skal være ubetinget fængselsstraf, mens straffene for indbrudstyveri i private hjem i førstegangstilfælde efter retspraksis som udgangspunkt er betinget frihedsstraf.

Endelig anførte foreningen, at forslaget vil medføre et øget ressourceforbrug ved domstolene, hvorom der ikke var redegjort i lovforslaget.